Un article publié dans le média éthiopien Addis Fortune le 25 novembre incrimine les services douaniers djiboutiens [1]. Ils « appliquer[aient] des mesures qui restreignent le transit des expéditions lorsque les factures de fret à bord (FOB) sont évaluées à moins de 25 000 dollars. La nouvelle politique a conduit à une impasse, avec des difficultés pour dédouaner les conteneurs sous ce seuil de facturation. Les entreprises éthiopiennes doivent payer d’importants frais de surestaries et de location portuaire, ce qui alourdit leurs charges dans un environnement économique déjà difficile ».
Bersabeh Gebre, journaliste à Addis Fortune, a recueilli la réaction d’Elisabeth Getahun, présidente de l’EFFSAA – une association de transitaires et d’agents maritimes forte de 90 membres –, sur les difficultés rencontrées par ses membres. Elle décrit une relation compliquée et des pratiques irrationnelles de la douane djiboutienne. Cette situation l’aurait amenée à saisir officiellement les responsables de l’Autorité maritime éthiopienne (EMA) et la Commission des douanes éthiopiennes (ECC) afin que ces institutions interviennent auprès des autorités djiboutiennes pour obtenir une clarification des procédures et lever les confusions et incertitudes règlementaires auxquelles les transitaires éthiopiens sont confrontés en raison des nouvelles mesures adoptées dans les ports de Djibouti. « Des discussions bilatérales sérieuses pour une solution permanente sont essentielles » a-t-elle déclaré à Addis Fortune.
Le constat est sanglant : « vide règlementaire », « même pas de loi écrite du côté djiboutien », « une nouvelle exigence qui entrave la libre circulation des marchandises en transit, entrainant des retards inutiles, des coûts supplémentaires et de graves pénuries d’intrants pour les fabricants locaux ».
Les récriminations à l’encontre de la douane djiboutienne ne s’arrêtent pas là. Bersabeh Gebre décrit une situation alarmante. Les éléments rapportés visent à prendre le lecteur aux tripes : des actes irresponsables, gratuits et condamnables auraient porté atteinte à la santé de la population éthiopienne. Le bouc émissaire est tout désigné : la douane djiboutienne. Des mesures disciplinaires immédiates à l’encontre des fautifs devraient-elles être appliquées ?
Posons-nous cependant une question : quelles sont les fautes qui suscitent une réaction aussi virulente ? Des tracasseries douanières ont-elles ralenti la circulation de produits pharmaceutiques, au point de créer une crise sanitaire potentielle (doses d’insuline bloquées sous douane et dont les retards de livraison auraient pénalisé des personnes diabétiques) ? L’accusation est grave.
Le journal relate cet incident en expliquant que « [l]’impact du fiasco réglementaire en cours s’étend au-delà des biens commerciaux. L’Association éthiopienne des diabétiques (EDA), une organisation sanitaire vieille de 38 ans et comptant plus de 80 000 membres et 76 agences, est prise dans la débâcle réglementaire. Ses dirigeants ont imputé aux nouvelles réglementations les retards pris dans la réception de matériel médical et de médicaments de l’Association mondiale du diabète (WDA) et d’autres donateurs.
Ermias G. Mariam, directeur de la communication de l’EDA, s’inquiète de la durée de conservation des médicaments retenus dans les ports. Malgré des éclaircissements selon lesquels les expéditions médicales à faible valeur étaient des dons, les autorités djiboutiennes n’ont pas réussi à traiter leur autorisation à temps. »
L’étonnement domine dans la population djiboutienne après le large partage sur les réseaux sociaux de cette publication présentant les services douaniers sous un jour défavorable. Notre rédaction a voulu savoir ce qu’il en était. Pour mieux comprendre les mécanismes et pratiques liés à la règlementation douanière, nous avons interrogé des professionnels sur ces retenues de marchandises éthiopiennes en transit. Nous souhaitions évaluer si des interactions « objectives » entrent en compte dans l’examen de la documentation douanière, et donc l’attribution du fameux sésame, la feuille de route (T1). Nous avons donc mis des professionnels de la logistique, des juristes, et des responsables douaniers djiboutiens faces aux accusations de la presse éthiopienne.
Devant la complexité de la question, et pour éviter de porter le flanc aux critiques trop faciles, nous nous en sommes tenus aux textes régissant les relations douanières internationales, ainsi qu’aux données et éléments tangibles disponibles. Bref, nous n’avons pas voulu nous limiter aux éléments de l’enquête du journal éthiopien. Pour démêler l’imbroglio, Human Village a contacté d’abord le directeur général de la douane, Gouled Ahmed Youssouf, puis des professionnels logisticiens et juristes.
Réactions aux accusations
Gouled Ahmed Youssouf a appris avec stupéfaction, à travers la presse éthiopienne, que la douane djiboutienne aurait refusé de dédouaner des conteneurs de marchandises, aussi bien à l’import qu’à l’export, dans les ports de Djibouti. Il nous a précisé sa compréhension de la question :
« La réalité est toute autre. Pour rappel, lors de la congestion des ports de Djibouti par l’arrivée massive de conteneurs pleins, et face l’insuffisance de moyens de transport routier, il avait été convenu avec les autorités d’Ethiopian Shipping Lines (ESL) d’alors par dérogation de faciliter le dédouanement des marchandises conteneurisées. Ainsi, ESL a proposé, en juillet 2012, que nous enregistrions provisoirement des montants standards pour l’import éthiopien et ce quel que soit la nature des marchandises afin d’éviter la production auprès de la douane djiboutienne de documents commerciaux obligatoire d’ordinaire. Nous avons adopté pour le multimodal une valeur de 35 000 dollars pour un conteneur de 20 pieds et 70 000 pour celui de 40 pieds.
Il est important de signaler que ces valeurs forfaitaires ne respectent pas les dispositions de l’accord sur la valeur transactionnelle de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) que Djibouti a ratifié et intégré dans son code des douanes. D’ailleurs, cet accord est repris dans le code communautaire du COMESA dont nos deux pays sont membres. Pourtant, dans le cadre de la facilitation du commerce sur le corridor entre nos deux pays, ces valeurs forfaitaires sont acceptées par mes services.
Cette anomalie sur l’évaluation de la valeur des produits importés/exportés a été débattue lors de la réunion mixte des deux douanes qui s’est déroulée à Djibouti en mars dernier. Il faut comprendre que la mise en œuvre prochaine de la garantie régionale de transit douaniers du COMESA (RGTD) va nécessairement changer la donne. Étant donné que le régime de transit douanier est un acquis à caution, cela suppose que les opérateurs économiques déposent auprès des autorités douanières une garantie permettant de couvrir les droits et taxes exigibles pour les marchandises en circulation sur le corridor. Cette procédure de garantie permet aux deux pays de se couvrir contre toute fraude pouvant naître de la rupture de scellés apposés sur les conteneurs par les conducteurs des camions.
L’exigence de la mise en place de la garantie douanière suppose que la valeur et la nature exacte des marchandises soient connues par les administrations douanières et les assureurs, en l’occurrence les bureaux nationaux COMESA, afin de calculer le montant des primes d’assurances collectées sur les marchandises en transit. D’ailleurs nos deux pays se sont mis d’accord pour l’implémentation de la garantie régionale de transit corridor et d’établir un comité conjoint technique afin de travailler ensemble sur l’interconnectivité.
Cependant, on a constaté sur l’unimodal, depuis le mois d’octobre 2023, que les valeurs des marchandises sont très sous-évaluées, voire presque insignifiantes. Des montants jamais vus, notamment pour vingts conteneurs considérés comme douteux, qui ne contenaient aucun produit pharmaceutique. Il faut comprendre que les hydrocarbures, les produits dangereux ou pharmaceutiques sont considérés par mes agents comme des produits sensibles. Ils ne peuvent en aucune manière subir un délai de rétention. Pour preuve, ils sont souvent transférés du navire au camion directement au niveau du quai, à l’exception des produits pétroliers qui sont préalablement stockés, puis les camions citernes sont approvisionnés. Aussi je le dis très clairement, l’accusation de rétention de produits pharmaceutiques par mes services est mensongère. Les raisons de cette désinformation, de cette campagne de dénigrement, il ne m’appartient pas de chercher à les expliquer. »
Les données communiquées par le directeur général de la douane djiboutienne, relatives aux conteneurs dont les valeurs déclarées de marchandises ont été signalées comme douteuses par ses agents, ne mentionnent pas de produits pharmaceutiques. Le directeur des opérations de la douane, Khaireh Abdillahi, questionné sur la sous-évaluation de la marchandise en transit, estime qu’elle est massive dans l’unimodal, prenant l’exemple, récent « d’une déclaration détectée par nos services comme douteuse, déclarée pour une valeur d’un birr, a été finalement évaluée à plus de 106 000 dollars américains après rectification par la douane éthiopienne. Ces malversations sur les valeurs sont pourtant sévèrement punies par le code des douanes djiboutien, notamment dans son article 329, qui réprime les fausses déclarations et prévoit à cet effet une amende égale au triple des droits d’accises, taxes, redevance, et autres impôts. L’administration douanière djiboutienne qui privilégie l’entente et la confiance dans la coopération transfrontalière, s’est abstenue pour l’heure de mettre en application cette règlementation dans le transit éthiopien ».
L’avocat Mohamed Abayazid, consulté sur la règlementation douanière et les enjeux derrière cette dénonciation mensongère, ne met pas de gants pour exprimer son incompréhension : « Il est essentiel de souligner que l’Éthiopie, en tant qu’État membre de l’Organisation mondiale des douanes, ne peut méconnaître l’impossibilité de supprimer l’inscription de la codification des marchandises en transit dans les déclarations douanières.
Est-ce là une stratégie délibérée des autorités éthiopiennes, en collaboration avec les opérateurs privés, visant à négocier et à obtenir quelque chose de plus substantiel, tel que l’accès à la mer ou le règlement partiel des créances impayées s’élevant à plus d’un milliard de francs Djibouti, dont ELS est débiteur envers l’Association des transitaires djiboutiens (ATD) ? ».
Pour Moktar Ghaleb, président du barreau de Djibouti, « La République de Djibouti soumet ses textes de droit positif à l’aune de l’évolution du droit international. Pour preuve, les différentes réformes du Code des douanes. Elle est membre de la COMESA, de l’OMC et de l’OMD. Les critiques à l’endroit de la douane djiboutienne ne me semblent pas pertinente. La douane djiboutienne applique l’accord de l’OMC sur l’évaluation en douane et sur la facilitation des échanges. L’application stricte de l’accord de l’OMC sur l’évaluation en douane faciliterait sans nulle doute à l’Éthiopie son entrée à l’OMC ».
Robleh Mohamed Barreh, président de l’Association des transitaires djiboutiens (ATD), affirme la même position concernant les critiques formulées par la presse éthiopienne : « Les contrôles douaniers sont une pratique normale et essentielle, et je sais que les autorités douanières collaborent activement pour faciliter le commerce tout en assurant la sécurité et la conformité à la règlementation. Je tiens également à souligner que lorsque des commerçants éthiopiens viennent à Djibouti pour effectuer leurs procédures douanières, ils qualifient notre pays de “paradis douanier” en raison de la fluidité de ces processus. Ils ont certainement en tête, la procédure douanière en Éthiopie, extrêmement complexe. En ce qui me concerne, je considère que les commentaires parus dans Addis Fortune constituent une injure, surtout lorsque que l’on connait l’esprit coopératif et conciliant des autorités djiboutiennes dans ses relations avec notre grand voisin. J’invite le journal à vérifier soigneusement ses sources et à fournir une couverture plus équilibrée et précise des opérations commerciales dans notre région. »
Qu’en est-il des accusations concernant l’insuline retenue en douane ?
Interrogé sur ce point, Bogoreh Ali Meidal, transitaire et deuxième vice-président de l’Association des transitaires djiboutiens (ATD), s’insurge contre ce qu’il qualifie comme une cabale, une tentative de discréditer nos services logistiques et douaniers : « L’article mentionne que notre pays bloque des containers d’insulines au port, une affirmation que je trouve particulièrement troublante. En tant que professionnel du secteur, je peux témoigner n’avoir, depuis que je suis dans le métier, jamais entendu, ni vu d’insulines être expédiées par containers depuis Djibouti. L’insuline est délivrée par fret aérien en Éthiopie. Aussi cette accusation est infondée. Que cherche-t-on in fine en frappant si durement, en manipulant des faits : nuire à la réputation douanière djiboutienne ? À quelle fin ? ».
En dépit de la description de ce dysfonctionnement sanitaire par Addis Fortune, qui dénonce les responsabilités de la douane djiboutienne, on ne peut s’empêcher de trouver l’argumentaire un peu faible. Peut-on imaginer que le pays, manquant de devises pour se fournir en médicaments à l’international, cherche pour des raisons de politique interne à se défausser sur des problèmes logistiques ? D’ailleurs, l’auteur de l’article de Addis Fortune, Bersabeh Gebre, n’a pas toujours expliqué ainsi la crise de l’insuline en Éthiopie. En juillet dernier, dans les mêmes colonnes, il consacrait un article aux difficultés de ce secteur :
« Cependant, l’industrie a dû faire face à de nombreux défis au fil des ans, le manque de devises étrangères étant le plus visible, ce qui a poussé plusieurs entreprises à quitter le marché. Il s’agit notamment de l’entreprise chinoise Sansheng Pharmaceutical Plc, qui a interrompu ses activités ou qui a fonctionné par intermittence, en deçà de ses capacités. “Nous avions temporairement cessé nos activités pendant six mois à un moment donné”, a déclaré le représentant de l’entreprise.
Avec un investissement initial de 85 millions de dollars, Sansheng Pharmaceutical Plc, créée en 2018, dispose d’une usine de fabrication installée sur un terrain de 167 000 m² dans le parc industriel de l’Est, près de la ville de Dukem, dans l’État régional d’Oromia. À pleine capacité, l’entreprise pourrait produire cinq milliards de gélules et de comprimés par an.
Les fabricants nationaux affirment également que l’insuffisance et les retards relatifs dans l’allocation des devises étrangères constituent des obstacles importants à la production intérieure par rapport aux importations de produits pharmaceutiques. Malgré la priorité accordée aux importateurs de produits pharmaceutiques lors de l’allocation de devises, la liste d’attente auprès des banques commerciales reste longue [2]. »
En mars dernier, Metasebia Teshome, présentait un tableau similaire dans les colonnes de Capital Ethiopia : « La pénurie de médicaments essentiels, notamment contre le diabète, la tuberculose et le cancer, frappe durement le marché en raison du manque de devises étrangères, ce qui plonge les patients dans l’angoisse.
Des sources de l’agence ont indiqué qu’en raison du manque de devises étrangères, il est difficile de fournir des médicaments en permanence. “La disponibilité et l’accessibilité des médicaments ont atteint un point critique. Suite à cette pénurie de médicaments sur le marché officiel, les gens sont obligés de prendre des comprimés de contrebande qui sont inabordables, en particulier pour les consommateurs à faible revenu”. Des sources de l’agence gouvernementale pharmaceutique avec lesquelles Capital s’est entretenu ont déclaré que “la situation est pire dans les zones situées en dehors d’Addis-Abeba”.
La pénurie de devises est le principal défi auquel est confronté le pays depuis quelques années, mais elle est devenue chronique ces derniers temps. La dépréciation du birr par rapport aux principales devises étrangères a entraîné des augmentations de prix significatives pour les utilisateurs nationaux.
“Comme il y a une énorme pénurie de devises étrangères dans le pays, la plupart des importateurs refusent de s’engager dans le secteur de l’exportation et les producteurs locaux réduisent également leur production en raison de la pénurie d’approvisionnement en intrants”, indiquent les sources, ajoutant que “même les pharmacies de Kenema, qui sont considérées comme abordables avec une grande disponibilité de médicaments, souffrent également de la pénurie” » [3].
Le témoignage d’un industriel éthiopien, Muluneh Lema directeur général de Mintu Investment Group (MIG), dans les colonnes de The Reporter Ethiopia est éclairant :
« L’année dernière, l’entreprise a généré quatre millions d’USD grâce aux exportations de sésame et de café, qui ont diminué en raison de la pandémie. Chaque année, l’entreprise utilise la moitié des devises étrangères qu’elle génère pour importer des intrants industriels et des médicaments auxquels les patients éthiopiens n’ont pas facilement accès. Bien que l’entreprise travaille à la substitution des importations depuis une dizaine d’années, elle a commencé à exporter il y a quatre ans, en raison de la pénurie chronique de devises étrangères. L’accès aux devises étrangères prend entre six mois et plus d’un an.
“Même si nous disposons aujourd’hui de nos propres devises sur un compte de rétention, l’approbation de la lettre de crédit prend plus de deux mois. Ensuite, les banques commerciales mettent jusqu’à huit mois pour effectuer le paiement sur la lettre de crédit approuvée. C’est irritant. Nous ne pouvons même pas accéder à nos propres devises générées par les exportations”, déclare M. Muluneh.
Pire encore, M. Muluneh a perdu ses fournisseurs à l’étranger, car les banques n’effectuent pas les paiements par lettre de crédit, même après l’arrivée des cargaisons en Éthiopie.
“Par exemple, nos fournisseurs coréens sont récemment venus en Éthiopie pour s’entretenir en personne avec les banques locales parce qu’ils n’avaient pas été payés huit mois après l’arrivée de leur cargaison en Éthiopie. Les Coréens ont pris leur argent, mais ils ont rompu leurs relations avec nous. Il en va de même pour nos fournisseurs en Chine. Ils ne nous font plus confiance. Les fournisseurs chinois, indiens et djiboutiens comprennent la situation. Ils viennent physiquement à Addis et reçoivent le paiement en birr, ou signent des documents contraignants qui garantissent que le paiement sera effectué dès que la banque aura des devises. Presque toutes les banques commerciales, y compris la Commercial Bank of Ethiopia (CBE), commettent des fraudes sur les lettres de change approuvées par la Banque nationale d’Éthiopie (NBE). Les Chinois, en particulier, ne nous approvisionnent pas à moins que nous n’ouvrions une lettre de crédit auprès de l’Awash International Bank (AIB). La pratique croissante des banques en matière de défaut de paiement affecte nos entreprises”, se plaint M. Muluneh. » [4]..
En octobre, dans une lettre adressée à la banque centrale éthiopienne, le ministère des finances a déclaré qu’il était devenu nécessaire de restreindre l’utilisation des devises étrangères à l’importation de denrées alimentaires, de médicaments et d’équipements médicaux, ainsi que de matières premières pour la fabrication, et a ordonné aux banques de refuser les devises étrangères aux entreprises qui importent des biens non prioritaires, dans le but de consolider les réserves de change qui s’amenuisent. » [5].
La messe pentecôtiste semble être dite. L’Éthiopie est au bord du gouffre, son économie est au plus mal. La note de crédit de l’Éthiopie a été abaissée par Fitch le 2 novembre dernier, ce qui risque d’amplifier la crise que connait le gouvernement d’Abiy Ahmed pour le financement de son économie. La désignation d’un bouc émissaire, ou des mensonges pour se défausser de ses propres erreurs et faire porter l’opprobre sur autrui n’est pas une stratégie payante à long terme.
« Fitch a dégradé la note de l’Éthiopie en raison d’une baisse significative des liquidités et de déficits de financement importants, qui ont accru le risque d’un défaut de paiement potentiel.
C’est la deuxième fois que la note de l’Éthiopie est abaissée depuis septembre 2023. Il y a deux mois, Moody, une autre agence de notation, a abaissé la note de l’Éthiopie en devises étrangères de “CAA2” à “CAA3”. Cet abaissement a été attribué à une forte probabilité de défaillance sur la dette du secteur privé libellée en devises étrangères » [6].
Mahdi A.
[1] Bersabeh Gebre, « Djibouti Customs Capers clog imports », Addis Fortune, 25 novembre 2023.
[2] Bersabeth Gebre, « Pharma’s foreign exchange therapy », Addis Fortune, 22 juillet 2023.
[3] Metasebia Teshome, « Foreign currency shortage hampers essential medicine supply, Capital Ethiopia, 6 mars 2023.
[4] « Frustrating delays in paying approved LC », Reporter Ethiopia, 23 octobre 2023.
[5] Metasebia Teshome, « Foreign currency… », art. cit.
[6] « Ethiopia’s credit rating downgraded by Fitch, amplifying high default risk », Addis Standard, 3 novembre 2023.